2008年第11期：逐步深入的垃圾短信治理工作

鲁虺

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2008年第11期：逐步深入的垃圾短信治理工作

更新时间：2009-04-07 15:56:08  
核心提要：逐步深入的垃圾短信治理工作
    自2008年央视在“3.15”晚会上爆出分众传媒制造垃圾短信的内幕以来，垃圾短信已成为众矢之的。工业和信息化部对此加大了打击力度，于2008年6月发出了《关于开展垃圾短信息整治专项行动工作方案的通知》，全面启动垃圾短信整治专项行动。

    其实，为了方便用户及时将意见反馈到政府主管部门，早在2008年年初，由工业和信息化部指导的中国互联网协会就成立了“12321网络不良与垃圾短信息举报受理中心”（以下简称12321）。同时，工业和信息化部还要求各运营商按相应的要求建立垃圾短信的投诉受理平台，这样用户就可以通过多种渠道和方式（包括电话、短信、互联网、邮件、Web、软件等）进行举报投诉。

    随后，工业和信息化部又对用户举报短信进行了筛查和分类整理，对相关SP企业存在的群发虚假宣传短信、诱骗用户使用等违规行为，组织相关通信管理局和基础电信企业进行了调查核实，并依法严肃处理。截至目前，调查处理工作已基本完成，江苏、安徽、江西、广东、海南、湖北、重庆、四川、黑龙江等省通信管理局对违规情节严重的18家SP企业做出了停业整顿的处罚。

    任务艰巨

    垃圾短信整治专项行动开展以后，在工业和信息化部的指导下，12321分别与国家行政主管部门、基础电信运营商建立了治理不良与垃圾信息工作机制。截至2008年6月底，12321共向国家行政执法部门（主要是公安、工商部门）转交涉嫌违法信息1129起、已核实处理398起、上报政府主管部门违法违规SP企业43家、已核实处理33家、要求基础电信运营商所处理涉嫌违规的举报信息824起。

    在此次垃圾短信整治专项行动当中，违法欺诈类的短信是这次手机垃圾短信治理工作的重点，广大群众接触多、影响大、反映强烈的违法欺诈类短信具体包括以下几类：假冒银行或银联名义发送手机违法短信息进行诈骗或者敲诈勒索公私财物；散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖内容或者教唆犯罪、传授犯罪方法；非法销售假钞、毒品、枪支、弹药、假发票、爆炸物、走私车、迷魂药、淫秽物品或明知是犯罪所得的赃物；发布假中奖、假婚介、假招聘，或者引诱、介绍他人卖淫嫖娼;多次发送干扰他人正常生活的以及含有其他违反宪法、法律、行政法规禁止性规定的内容。

    目前从短信的治理情况来看，对违法类和不良类短信的治理已经取得了较大的成效，那些低级趣味的、黄色的短信虽然不能完全杜绝，但已减少了很多，这些工作在一定程度上遏制了垃圾短信传播的势头，然而在实际工作中，由于客观上存在的问题，治理垃圾短信的工作将是一件长期而艰巨的任务：

    （1）法律依据滞后。点到点短信属于个人通信，应受到法律的保护，除配合公检法部门调查取证外，电信企业无权事先检查和监控。（2）技术防范难。违规发送的短消息具有很强的隐蔽性，同时大部分是跨地域的全国性传播，调查取证非常困难，由于发送内容和频次的多变，在技术上要想做到精确防范的确很有难度。（3）难以界定。用户的喜好需求是有差异的，每个人都有不同的爱好和需求，同一条短信如果用户喜欢它，那它就不算是垃圾短信，反之，如果用户不喜欢，那它就是垃圾短信。（4）多部门协调难。短信问题涉及方方面面，包括技术、经济、公民权利、社会价值等诸多领域，需要联合公安、工商、新闻、文化、电信等多个管理部门和单位在各自职责的范围内通力合作，采取积极的措施进行综合性治理。

    有法可依

    手机短信管理领域无法可依是垃圾短信泛滥、打击不力的根源。据12321统计，在所有垃圾短信中违法欺诈和商业广告类的垃圾短信所占比例最多，分别为49.70%和45.48%。

    目前，工业和信息化部已经联合公安部、国家工商行政管理总局等有关部门和各大电信运营商进行了深入的治理：首先，限制发送短信的数量，对短信进行流量控制，规定手机用户每月、每天或每小时发送短信的数量；其次，推行手机入网实名制，手机实名制的推行能够有效控制违法短信、垃圾短信的传播，从而遏制短信犯罪；其次，设置违法短信监控和拦截功能，电信运营商增设违法短信的监控和拦截模块，以便对违法短信进行有效的监控和拦截。违法短信监控和拦截功能的设置经省级公安机关和通信管理机关报告或审批，最终使电信企业的权利合法化、公共化。

    商业广告类的短信之所以被称为垃圾短信，是因为这类短信存在着内容上的不可区分性、接受方式的无奈性以及接收时的提示性等特点，这使得商业短信息广告未经用户同意便趁虚而入。

    由于目前相应法律监管体制仍不健全，短信广告侵权事件屡屡发生，而受害方的权益一直得不到有效保障，这些在手机媒体上发布的广告就变成了骚扰用户的垃圾。再加之分众传媒的曝光给人们留下的印象，这些垃圾信息的背后其实是对手机用户个人隐私的肆意贩卖，因此人们对广告短信的态度也由讨厌转变为憎恶了。

     事实上，短信广告作为一种新的广告形式，近年来被国内外很多研究机构和企业所看好，与传统媒体广告相比，它具有传播快、范围广、主动性强、受众数量准确等优势，再加之我国手机用户的数量以平均每月700多万的速度在增长，总数超过了6亿，因此短信广告的市场潜力不容小视。

    有消息称，工业和信息化部已就合法提供短信广告相关问题与工商管理部门初步达成了一致意见，相信其相应规定将在新一轮修订后出台，商业广告类的短信也许会借此得以正名。

    目前，由工业和信息化部、国务院新闻办、公安部起草的《通信短信息服务管理规定》正在报批当中，该规定明确禁止发送违法内容和违规发送垃圾短信的行为。此外，工业和信息化部还将出台相关的技术标准，如《基于用户设置规则的短消息过滤系统技术要求》、《基于用户设置规则的短消息过滤业务技术要求》等。从电信设备和电信业务入手，给用户提供自我设置的垃圾短信管理平台，保护广大消费者的合法权益，净化短信环境是目前各相关部门首要解决的问题。


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